Важным компонентом процесса конституционных изменений является обеспечение широкого участия общества в их осуществлении. Организационно это часто реализуется через формирование органа, который делает возможным участие общественности в процессе подготовки или подготовки и принятия конституционных изменений. Поэтому важным является общий анализ мирового опыта создания и деятельности подобных органов.
Важным компонентом процесса конституционных изменений является обеспечение широкого участия общества в их осуществлении. Организационно это часто реализуется через формирование органа, который делает возможным участие общественности в процессе подготовки или подготовки и принятия конституционных изменений.
Дискуссия относительно возможной структуры и механизмов формирования такого органа продолжается в Украине достаточно давно, однако консенсус, или по крайней мере доминирующий подход к решению этого вопроса пока не выработан.
Инициатива относительно создания Конституционной ассамблеи (КА), поддержанная действующим президентом Януковичем, также теперь находится на стадии поиска механизма создания и деятельности этой институции. Поэтому важным является общий анализ мирового опыта создания и деятельности подобных органов.
В современной мировой политической практике существует несколько основных механизмов участия общественности в разработке конституции :
– – путем формирования специального органа учредительной власти (конституционная ассамблея, учредительные собрания и тому подобное), который и разрабатывает, и непосредственно принимает основной закон (с дальнейшим вынесением на всенародный референдум);
– – через формирования совещательных органов, полномочия которых ограничиваются собственно подготовкой проекта конституции, а ее рассмотрение и принятие остаются прерогативой законодательного органа и главы государства (также с возможным дальнейшим вынесением на референдум);
– – сочетание вышеприведенных вариантов.
Всенародно избранная конституционная ассамблея (в формате учредительных собраний) обычно образуется исключительно с полномочиями относительно разработки и принятия проекта конституции, иногда подготовленный конституционной ассамблеей проект выносится на референдум.
Создание такого органа происходит в ситуации, когда принятие конституции невозможно через ординарные законодательные органы – в случае существенного изменения политического строя в условиях кардинальных политических трансформаций (например, когда орган законодательной власти отсутствует, недееспособен, или не имеет легитимности в обществе).
Специальные органы учредительной власти принимали основной закон страны во Франции (1946), Италии (1947), Португалии (1976), Болгарии (1991), Румынии (1991), Эстонии (1992). В 2010 начался процесс формирования Конституционной ассамблеи в Исландии.
Кандидаты к этим органам выдвигались гражданами или политическими партиями, в отдельных случаях относительно них формулировались дополнительные требования сравнительно с обычными выборами парламента (юридическое образование, ограничение в сфере трудоустройства по завершению полномочий, и тому подобное).
Второй из указанных механизмов участия общественности в разработке конституции – формирование совещательных органов из разработки ее проекта – также достаточно распространен в новейшей политической истории, в частности, в европейских странах.
Здесь можно выделить несколько его разновидностей.
Органы по разработке проектов конституции при парламентах (страны Центральной и Юго-восточной Европы – Польша, Словакия, Словения, Венгрия, Чехия).
Чаще всего это были депутатские комиссии, к работе в которых привлекались независимые эксперты, как правило, с правом совещательного голоса. Разработаные, таким образом, проекты конституций принимались парламентами. (Органы по разработке конституции при парламенте трижды создавались и в Украине).
Органы по разработке проектов конституции как совещательные органы при главах государств образовывались, например:
а) В России – Конституционное совещание (КН), орган с совещательными функциями, созданный под руководством президента РФ в 1993 году во время острого политического конфликта между главой государства и парламентом.
В ее состав входили представители администраций и представительских органов субъектов федерации, а также от ряда общественных объединений (заполнение квот последних получило критическую оценку в экспертной среде РФ).
Благодаря деятельности КН в окончательном проекте была учтена часть поправок, предложенных раньше распущенными Верховным Советом РФ и съездом народных депутатов. Одобрен КН проект конституции был вынесен на референдум 12 декабря 1993 и одобрен им;
б) в Грузии и Молдове на протяжении 2009-2010 лет работали конституционные комиссии, целью которых была подготовка изменений к национальным конституциям. Состав этих органов утверждался главами государств, туда входили представители политических сил, независимые эксперты, представители общественных организаций, и тому подобное.
В Грузии изменения в Конституцию, подготовленные комиссией, были утверждены парламентом в октябре 2010, подписанные президентом Грузии Саакашвилли и полностью вступят в силу в 2013.
В Молдове комиссия подготовила в марте 2010 проект новой Конституции, который, впрочем, пока что не подано на рассмотрение парламента, учитывая длительный политический кризис;
в) в Украине в 2008 указом президента был создан, возглавляемый им Национальный конституционный совет (НКР), куда вошли народные депутаты, представители органов местного самоуправления, независимые эксперты. Однако, НКР, де-факто, так и не начала свою работу из-за политических конфликтов.
Органы по разработке проектов конституции как институции обеспечения широкого политического диалога. Такие институции создаются как равноудаленные от действующих институтов государственной власти и имеют независимый статус.
Опыт создания и функционирования подобной структуры имеет, в частности, Южноафриканская Республика. В 1990 году ПАР требовала консенсуса политических сил относительно будущих принципов построения демократического государства после отмены режима апартеида из-за опасения относительно игнорирования интересов белого меньшинства при утверждении новой конституции.
В мировой политической практике существует много вариантов организационного оформления участия общества в разработке и принятии конституции, но отсутствует единственная модель: каждый раз формализация общественного участия зависела от заданий конституционного процесса и внутриполитических особенностей.
При этом специальные органы по разработке и принятии конституций обычно создавались в условиях серьезных политических кризисов, изменений политического режима, формы правления и тому подобное.
Формирование органа учредительной власти для принятия конституции происходило преимущественно в условиях потери легитимности легальным законодательным органом как результат поиска альтернативных инструментов легализации основного закона.
Создание органов по разработке конституции при главе государства является характерным для стран постсоветского пространства, где институт президента традиционно является очень влиятельным в политической системе.
Однако, эффективность этих органов существенно зависит от того, насколько сильными являются текущие политические позиции президента : она была высокой в России в 1993 и в Грузии в 2009-2010 и низкой в Молдове в 2009-2010 и в Украине в 2008.
Основной проблемой в реализации инициативы относительно создания Конституционной Ассамблеи, поддержанной президентом Януковичем, есть противоречие между внепарламентским характером Конституционной Ассамблеи и конституционно закрепленным механизмом внесения изменений в Основной Закон, которое невозможно без участия парламента.
Успешность деятельности КА зависит от политических позиций президента (критерием успешности можно считать принятие во ВРУ разработанного Конституционной Ассамблеей проекта изменений в Конституцию) и определяется рядом факторов : наличием лояльного к главе государства конституционного большинства в парламенте, уровнем общественной поддержки политики президента, степенью согласованности интересов институций гражданского общества и политических сил при формировании КА.
Среди факторов, которые могут помешать успешной деятельности Конституционной Ассамблеи можно назвать, :
– – возможное изменение персонального состава парламентского большинства после выборов народных депутатов в 2012, снижение рейтингов пропрезидентских политических сил в межизбирательный период;
– – противоречия между содержанием предлагаемых Конституционной Ассамблеей изменений в Конституцию и интересами ведущих участников политического процесса;
– – корпоративная незаинтересованность народных депутатов во внедрении некоторых норм (например, относительно содержания или сроков полномочий ВРУ);
– – высокая вероятность внесения в текст законопроекта самими народными депутатами принципиальных изменений, которые могут кардинально изменить его направленность;
– – недостаточная общественная легитимность Конституционной Ассамблеи (проблема ее возможной политической ангажированности).
