Украинскую Конституцию, принятую, как известно, 28 июня 1996 года, меняют в течение большей части ее "жизни". В 2000 году тогдашний президент Леонид Кучма даже добился одобрения конституционной реформы на референдуме. Но идея сокращения депутатского корпуса, снятия депутатской неприкосновенности и введения двухпалатного парламента благополучно умерла в Верховной Раде.
Украинскую Конституцию, принятую, как известно, 28 июня 1996 года, меняют в течение большей части ее "жизни". В 2000 году тогдашний президент Леонид Кучма даже добился одобрения конституционной реформы на референдуме. Но идея сокращения депутатского корпуса, снятия депутатской неприкосновенности и введения двухпалатного парламента благополучно умерла в Верховной Раде.
Сегодня в Украине снова стартует конституционная реформа. Правда, как будет видно ниже, говорить именно о "старте" было бы не совсем правильно. Даже сам этот "старт" оказался довольно затянутым.
В частности, еще 3 марта президент Петр Порошенко подписал указ о создании Конституционной комиссии, которая должна разработать поправки в Основной Закон. До 12 марта должны были определиться кандидатуры в ее состав. Но сам состав глава государстваутвердил лишь 31 марта. В тот же день глава Комиссии, он же – спикер парламента, Владимир Гройсман, анонсировал первое заседание нового органа уже на ближайшие дни.
Потом его перенесли на 7 апреля. Но 3 апреля члены Комиссии получили рассылку о переносе заседания на 6 апреля, понедельник. В рассылке было сказано, что заседание состоится на Банковой, но время не указывалось, и не уточнялось,будет ли присутствовать президент. Лишь накануне заседания пресс-служба главы государства сообщила, что Порошенко на заседании будет, но само оно пройдет в Верховном суде.
Опрошенные эксперты и члены Комиссии в большинстве своем склонны полагать, что о масштабной переделке Конституции речи идти не будет – более вероятны "точечные" ее изменения. Одним из главных таких изменений ожидается многострадальная децентрализация вкупе с расширением полномочий местной власти, о чем в политических верхах активно говорят весь последний год.
В этом смысле некоторая неспешность с организацией работы Комиссии удивляет. Ведь 25 октября в Украине должны состояться местные выборы. 2 апреля, представляя в Тернополе нового главу обладминистрации Степана Барну, президент заверил, что никакого переноса выборов не будет. Но тогда логично было бы завершить конституционную реформу в сентябре, чтобы местные власти избирались под новые полномочия.
Все опрошенные нами эксперты, до единого, в той или иной мере сомневаются, что за этот период удастся "с нуля" разработать реформу и провести ее через первое чтение в парламенте, экспертизу в Конституционном суде и второе чтение с результатом не менее 300 голосов.
Как напомнил политолог Владимир Фесенко, входивший в состав Конституционной Ассамблеи при президентстве Виктора Януковича (который тоже отдал дань конституционной реформе), та Ассамблея с мая 2012 года и по революционные события конца 2013-го успела только разработать концепцию реформы объемом в несколько десятков страниц. А ведь подобные вещи нуждаются еще в европейской экспертизе, которую проводит Венецианская комиссия, плюс, по-хорошему, в широком общественном обсуждении.
"Децентрализация" под контролем Центра
Помимо децентрализации, наши источники выделяют два возможных главных направления реформы. Во-первых – судебная. О ней тоже много говорят в последний год, в том числе и Порошенко. По мнению некоторых членов комиссии, реформа может быть использована для люстрации судейского корпуса, что пока крайне слабо удается любыми другими методами. Возможно, такая "квази-люстрация" будет прописана в переходных положениях конституционных поправок.Там могут, в частности, возникнуть квалификационные требования к судьям, имеющим занять должности в реформированных судах в течение определенного периода после принятия поправок.
Еще один вопрос – роль прокуратуры. Ее полномочия в Украине дискутируются не год и даже не десять, но приближение этой структуры к европейским образцам пока не завершено. Сегодня процесс может быть подстегнут насущными требованиями борьбы с коррупцией, для чего создаются новые правоохранительные структуры, такие, как Национальное антикоррупционное бюро со специализированной прокуратурой. Правда, и этот процесс явственно тормозится уже на первой стадии.
Что касается децентрализации, то участники Комиссии, в основном, говорят о трех вещах. Во-первых, это – укрупнение местных громад. Во-вторых – передача им части прав по распоряжению налогами и, соответственно, формирование собственных бюджетов. В-третьих – возможная ликвидация местных администраций с созданием вместо них чего-то вроде института представителей президента, существовавшего в Украине в начале независимости, при президентстве Леонида Кравчука.
Правда, однозначного мнения по этому последнему поводу нет. "Например, идут дискуссии, ликвидировать ли администрации вплоть до районного уровня, или только областные", – указывает член Комиссии, глава "Лаборатории законодательных инициатив" Игорь Когут. Далее, пока не совсем ясно, что конкретно придет им на смену.
Наши собеседники нередко употребляли слово "префектура", ссылаясь на французскую, а чаще – польскую практику, когда представители центральной власти на местах лишь контролируют законность действий местной власти, но не подменяют ею себя. Но как именно осуществлять этот контроль – вопрос спорный (в упомянутых европейских странах это обычно делается через суд). Плюс необходимо как-то разграничить полномочия на местах президентской и правительственной вертикалей.
Замглавы Комиссии, соавтор Конституции 1996 года Виктор Мусияка напоминает по этому поводу, что глава Комиссии Владимир Гройсман уже давно имеет свои наработки по децентрализации. "В прошлом году у Гройсмана была специальная группа с участием польских экспертов, они довольно многое разработали", – говорит он. Эти слова могут быть ключом к раскрытию "децентрализационных" планов Банковой.
"Идучи, не идяху"?
Дело в том, что в 2014 году Владимир Гройсман на посту министра регионального развития отвечал именно за децентрализацию и административно-территориальную реформу. Концепция этой реформы была утверждена правительством еще 1 апреля прошлого года. И по ней предполагалось, что необходимые изменения бюджетного законодательства, а также – и Конституции, примут уже к началу нынешнего года, 2015-го.
В июле такие изменения были внесены президентом на рассмотрение парламента. А в октябре их, хотя и с рядом замечаний, одобрила Венецианская комиссия.
Правда, внутри страны проект реформы вызвал немало критики. В том, что касается местного самоуправления, оппоненты реформы видели слишком широкие полномочия президентских представителей (которыми предполагалось заменить глав администраций) и самого президента. Последний смог бы ветировать любые решения местных властей, а если Конституционный суд усмотрит в таком решении нарушение Основного Закона, то даже и распускать принявший решение орган. Представителям президента вменялось "координировать" работу местного самоуправления, но это их право никак не детализировалось.
Вместе с этим, проект провозглашал право исполнительных комитетов под руководством глав местных советов распоряжаться частью общенациональных налогов. Громадам была обещана и прямая поддержка из центрального бюджета. Но, опять же, нигде не указывались ни причитающиеся громадам размеры части общегосударственного "пирога", ни процедуры его распределения.
А теперь внимание. На уже упомянутом недавнем выступлении в Тернополе Порошенко заявил, что "предложения по децентрализации" уже подавались в парламент и направлены в Конституционный суд. Означает ли это, что нынешний "старт конституционной реформы" в глазах президента есть лишь продолжение работы над внедрением тех самых конституционных изменений, разработанных под руководством Гройсмана еще в прошлом году?
Иное объяснение словам президента найти трудно. Если все так и есть, то, конечно, сроки проведения реформы в нынешнем году могут сократиться. С другой стороны, тогда неясно, что именно должна разрабатывать новосозданная Конституционная комиссия – в основном, вроде, все уже разработано… Скорее уж наоборот, создание Комиссии в этом контексте выглядит затягиванием процесса.
Как допускает Владимир Фесенко, интерес в таком затягивании у президентской власти действительно может наличествовать. Ведь даже далекая от пресловутой федерализации "децентрализация", приправленная широкими полномочиями президентской вертикали на местах, все равно создает некоторую угрозу "ползучего сепаратизма" в ряде регионов. С другой стороны, децентрализация – требование Европы.
Кроме того, реформа Конституции, в частности, в направлении децентрализации – требование Минского процесса. Причем в феврале Киев позволил записать в договоренностях пункт о проведении такой реформы "в диалоге" с сепаратистами Донбасса. Как оформить такой диалог, пока непонятно. Фесенко в этой связи предполагает, что соответствующая подгруппа может быть создана в составе Минской переговорной группы, а медиатором между нею и Конституционной комиссией, в частности, мог бы быть Леонид Кучма, который тоже включен в ряды последней.
В то же время необходимость учитывать Минский процесс является еще одним фактором торможения конституционной реформы. И ее постепенного превращения в имитацию, когда, как сказано в летописи, "князья, идучи, не идяху".
Успеть с большим переделом
Если Конституционная комиссия действительно создана лишь для освящения проекта, внесенного президентом еще прошлым летом, то она затронет и распределение полномочий на вершине властного Олимпа.
Так, президентский проект предполагал право главы государства увольнять Генпрокурора, главу СБУ и Нацбюро расследований без согласия парламента. Кроме того, Порошенко хотел назначать и увольнять председателя Антимонопольного комитета, а также глав и даже членов нацкомиссий, ведающих регулированием естественных монополий, связью и информатизацией, рынками ценных бумаг и финуслуг. Иначе говоря, получить мощные рычаги влияния на "большую экономику" в обход Кабмина.
Наконец, уже сейчас президент недвусмысленно заявил, что хотел бы добиться в рамках конституционной реформы отмены неприкосновенности народных депутатов и судей. Что, вне всякого сомнения, вызовет неудовольствие тех и других.
Как предположил в комментарии Цензор.НЕТ Роман Безсмертный, работавший в 2005 году вице-премьером по административно-территориальной реформе, все эти предложения могут в который раз застопорить внесение изменений в Конституцию. По мнению Безсмертного, реформа местного самоуправления назрела давно, но сейчас шансов на ее успех крайне мало именно из-за того, что процесс сопровождается борьбой за полномочия в верховной власти.
Со своей стороны, действующие депутаты от таких фракций, как "Батькивщина" и "Самопомич", а также ряд внефракционных на условиях анонимности уверенно прогнозируют провал конституционной реформы в парламенте, если она будет построена по прошлогодним лекалам. Общее мнение сводится к тому, что даже если реформу удастся провести в первом чтении (226 голосов), то уж 300 голосов во втором чтении она никак не наберет. Правда, наши собеседники предлагают вначале все-таки дождаться официального представления наработок Конституционной комиссии, буде они появятся до завершения нынешней парламентской сессии – т. е. к середине июля.
Если до этих пор реформа не пройдет горнило первого чтения, о ее завершении в текущем году можно будет забыть: Согласно самой же Конституции, два голосования парламента за ее изменения должны происходить на двух разных сессиях – а до 2016-го года останется только одна.
Александр Михельсон для censor.net.ua
