Як відомо, Україна за формою правління є парламентсько-президентською республікою. Завдяки збалансованій системі стримувань і противаг, така структура управління держави має не тільки запобігати політичним конфліктам, але й усувати загрозу узурпації влади. Розумне співвідношення повноважень між різними гілками в Україні влади забезпечується і Конституцією України. Тобто, все розраховано на те, щоб державна система була «збалансована». Але чи є так насправді?
Для того щоб отримати більше влади (або узурпувати її), необхідно лише змінити Конституцію. А враховуючи, що за роки незалежності Конституція змінювалася декілька разів, ситуація виглядає загрозливо. Зміни вносилися фактично щоразу з обранням нового президента. Прийнята в 1996 році нова Конституція України фактично закріпила президентсько-парламентську форму правління в країні, зосередивши в руках Президента Леоніда Кучми всю повноту влади. І до 2000-го року питання про її зміну не піднімалося.
Перша спроба змінити Конституцію Президентом Л. Кучмою спостерігалася ще в 2000 році. Тоді зміни запропонували приймати за підсумками всенародного референдуму. Проте провести їх із певних причин не вдалося.
Вдруге реформа відбулася 8 грудня 2004 року, коли Верховна Рада України ухвалила в пакеті зміни до Конституції, які перетворили Україну в парламентсько-президентську державу. Це відбулося за відомих історичних та політичних обставин. Зміни в Конституцію 2004 року значно обмежили повноваження Президента та розширили повноваження Верховної Ради й Кабінету Міністрів.
У 2007 році Президент Ющенко вжив заходи, спрямовані на скасування цих змін. Він ініціював створення конституційної ради, яка мала б була підготувати референдум. Проте через нове політичне протистояння в країні цього не відбулося.
Обраного в 2010 році президентом Віктора Януковича не влаштовували повноваження, які були йому надані конституційною реформою 2004 року. Тому він вирішив через підконтрольних йому суддів Конституційного суду повернути Конституцію 1996 року. Конституційний суд, посилаючись на порушення процедури під час прийняття конституційної реформи 2004 року, задовільнив прохання суб’єкта конституційного подання та повернув Конституцію 1996 року. Це дозволило Віктору Януковичу зосередити всі необхідні важелі влади в своїх руках, а фактично – узурпувати її.
Після приходу до влади нині діючих політичних сил, практично одразу, а саме 21 лютого 2014 року, першим питанням, яке розглянула Верховна Рада, були зміни до Конституції. Парламент тоді ухвалив Закон України «Про поновлення дій окремих положень Конституції України» № 742-VII. Цим законом поновлено дію норм Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін в Конституцію України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 року –повноваження Президента затверджено в редакції саме цього Закону.
Вважалося, що вжиті заходи, спрямовані на повернення парламентсько-президентської форми правління, є остаточними. Але! Від початку своєї діяльності обраний Президентом Петро Порошенко почав намагатися збудувати вертикаль влади, яка більш властива саме президентській республіці.
26 червня 2014 року, невдовзі після інавгурації, він вніс до парламенту законопроект «Про внесення змін до Конституції України» № 4178-а, яким намагався відібрати в Уряду право антимонопольного регулювання і регулювання природних монополій. Він вирішив самостійно призначати і звільняти керівників відповідних структур. Далі була спроба суттєво обмежити конституційні права громадян шляхом підписання закону від 12.08.2014 року, яким пропонувалося ввести 30-денне затримання осіб, та передачу повноважень суду щодо обрання запобіжних заходів прокурором у зоні проведення АТО. Проте під тиском правозахисних організацій – як вітчизняних, так і міжнародних, цей закон ухвалено не було.
Через декілька місяців після свого обрання Президент вніс у парламент законопроект стосовно змін до Конституції України в частині децентралізації.
Цей документ нічим не відповідав своїй назві. Усі зміни були спрямовані на централізацію вертикалі влади Президента. Зокрема, пропонувалося скасування недоторканності депутатів та суддів без одночасного запровадження процедури імпічменту, а це, як відомо, призводить тільки до узурпації влади. Повноваження президента призначати уповноважених у місцеві органи влади не властиві сьогоднішній моделі парламентсько-президентської республіки і тільки посилюють роль гаранта. Тому швидше за все ключове питання не в прагненні змінити країну на краще та втілювати справді європейські цінності, а в особистих побажаннях та амбіціях однієї людини.
Виношувана ідея децентралізації жодним чином не втілюється тими змінами, що були ним запропоновані. Усе це ніщо інше, ніж гра слів та підміна понять. Ніяких докорінних змін. Фінансування основних потреб громад залишається дотаційним, свої проблеми вони вирішуватимуть самостійно й надалі чекатимуть на подачку з центру.
Наступним кроком 2 червня 2016 року Верховна Рада України 335 голосами ухвалила зміни до Конституції України щодо правосуддя. Президент та його команда вважають, що це дозволить перебудувати судову систему, очистити її від корупціонерів і хабарників.
Треба сказати, що це вже четверта спроба реформування судової системи. Основними засадами нової судової реформи є:
- Повернення до трирівневої судової системи, що діяла до 2010 року: суди першої інстанції, апеляційні та Верховний Суд України. Система спеціальних судів ліквідується.
- Замість створення Вищої ради юстиції передбачається створення Вищої ради правосуддя, яка включатиме 21 члена. ВРП здійснюватиме відбір суддів для всіх судів України на конкурсній основі.
- Обов’язкова переатестація всіх суддів. Суддею може стати громадянин України, не молодший 30 років та не старший за 65 років, із вищою юридичною освітою та стажем професійної діяльності у сфері права не менше п’яти років (для ВС – 10 років), який володіє державною мовою.
- Судді зобов’язані подавати дві декларації (свою та членів сім’ї).
- Позбавлення недоторканності суддів. Згоду на арешт судді подаватиме ВРП, а не Верховна Рада.
Проаналізуємо окремі зміни, які були внесені в Конституцію України. Так, однією з таких змін, що заслуговує на особливу увагу, є створення вказаною нормою замість Вищої ради юстиції (ВРЮ) нового органу – Вищої ради правосуддя (ВРП). По відношенню до ВРЮ її повноваження суттєво розширюються, як і склад, – 21 член (ст. 131 Конституції України), а порядок формування докорінно змінюється. Тепер половина складу (10 осіб) обиратиметься з’їздом суддів України, друга половина – по 2 члени від Президента, ВРУ, з’їзду адвокатів, конференції прокурорів, з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, також членом складу за посадою є Голова Верховного Суду України.
Усі питання відповідальності, призначення, звільнення суддів вирішуються саме цією структурою. Проте, як ми бачимо з нижчеподаної схеми, ВРП включає 10 суддів, які призначаються на посаду Президентом України, двох членів, призначених особисто Президентом, двох прокурорів. Тобто, фактично у Президента у ВРП – 14 підконтрольних представників, тоді як у парламента – 2, що неприпустимо при сьогоднішній формі правління в Україні.
Відповідно до прийнятих у Конституцію змін Президент одноособово призначає суддів за поданням Вищої ради правосуддя (ст. 128 Конституції України) – тобто, парламент відсторонюється і від цього питання. Це суперечить усій концепції обмеження впливу гаранта на судову систему. Концентрація таких повноважень в однієї особи, на думку «Публічного аудиту», є неприпустимою. Особливо з урахуванням того, що кандидатів, наприклад до Верховного Суду України, оцінюватимуть за досить «розмитими» критеріями відповідності професіоналізму та етичним нормам.
Що мається на увазі? Згідно з документом ВККСУ, затвердженим наприкінці 2016 року, максимальна кількість балів, які зможе набрати кандидат – 1000. Із них лише 90 балів (тобто 9 %) – оцінка рівня знань у сфері права, у тому числі рівень практичних навичок. Уміння проводити судове засідання оцінюється в 120 балів. А ось критерії професійної етики та критерій доброчесності – аж по 250 балів кожний.
Зрозуміло, що при такому підході обрати «потрібного» кандидата зовсім не складно (в пресі вже публікуються списки «бажаних» кандидатів від Президента).
Якщо детально вивчити ст. 106, то за нею Президент нібито втрачає право утворювати суди, і ст. 125 це право надається ВРУ, але реалізоване воно може бути парламентом лише за поданням Президента. Як бачимо, спостерігається очевидне бажання гаранта впливати на процеси діяльності судової системи. На нашу думку, проект закону про утворення судів має вносити безпосередньо Вища рада правосуддя і Президент не повинен втручатися в це питання.
Повноваження щодо надання згоди на затримання судді переходить до Вищої ради правосуддя (Далі – ВРП) від ВРУ.
З урахуванням нового складу ВРП вказана зміна, яка начебто може додати незалежності суддям, завуальовано призведе до контролю над суддями з боку Глави держави, оскільки до її складу входять 14 підконтрольних членів (прямо чи опосередковано).
Також розділено підстави для звільнення судді й припинення його повноважень. Серед нових підстав для звільнення судді слід виокремити вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді.
У пояснювальній записці до проекту було вказано, що суддя має нести кримінальну чи дисциплінарну відповідальність за злочини (наприклад, отримання неправомірної вигоди) та дисциплінарні проступки, що опосередковано можуть впливати на юридичну позицію судді при здійсненні ним правосуддя. Зокрема, суддя може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності в разі, якщо він порушує встановлені законом вимоги щодо змісту судового рішення, не дає оцінки аргументам сторін, не викладає обґрунтування свого рішення тощо.
Вказана трактовка є досить неконкретизованою, як і раніше – порушення присяги, позаяк це створює ризики для різного тлумачення і незаконного притягнення «непотрібних» суддів до відповідальності. Мінімізувати ризики безпідставного звільнення суддів можна шляхом передбачення конкретного переліку дій, які можуть підпадати під визначення «нехтування обов’язками».
Також додається така підстава для звільнення судді, як незгода на переведення до іншого суду в разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду. У цілому це відповідає умовам сьогодення щодо реорганізації судів, хоча доречніше було б прописати це в окремому Законі про судоустрій, а не впроваджувати в Конституцію. Порушення обов’язку підтвердити законність джерела походження майна є підставою, яка відповідає сучасним вимогам боротьби з корупцією.
Крім того, нова норма про непритягнення судді за ухвалене судове рішення може створити мінімальну систему противаги новому порядку притягнення до відповідальності.
Призначення суддів Президентом за поданням ВРП, відсторонення від цього Парламенту може закільцювати разом із прокуратурою владу гаранта над судовою та правоохоронною системою. На погляд «Публічного аудиту», вказані питання не повинні стосуватися компетенції Президента, бо це суперечить його повноваженням як владного інституту при парламентсько-президентський республіці. Призначенням суддів повинен займатися виключно парламент разом із ВРП.
Таким чином, прийнятий Закон змін до Конституції в частині правосуддя, розробленого командою Глави Держави, не узгоджується з позицією щодо усунення Президента від судової гілки влади, а навпаки свідчить про зацікавленість зосередити всі гілки влади під своїм впливом.
Крім того, внесеними змінами в грудні 2015 року до Закону України «Про Національну гвардію України» також було затверджено, що Командувач Національної гвардії України призначається на посаду Президентом України за поданням Міністра внутрішніх справ України та звільняється з посади Президентом України (частина друга статті 7 в редакції Закону № 920-VIII від 24.12.2015).
Згідно зі ст. 13 Закону України «Про службу безпеки України» Голова Служби безпеки України призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України (частина друга статті 13 в редакції Закону N 2592-VI (2592-17) від 07.10.2010).
Голова Служби безпеки України має заступників, які призначаються на посади за його поданням та звільняються з посад Президентом України.
Враховуючи, що Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, і він призначає Начальника Генерального штабу – Головнокомандуючого Збройними Силами України, особливого значення, що Міністр оборони України призначається Верховною Радою за поданням Президента, не має. Міністр оборони України здійснює-військово-політичне та адміністративне керівництво Збройними Силами України, а також інші повноваження, передбачені законодавством. Безпосереднє військове керівництво Збройними Силами України здійснює Начальник Генерального штабу – Головнокомандувач Збройних Сил України.
12 травня 2016 року був ухвалений новий Закон України «Про прокуратуру», яким дозволено призначати на посаду Генерального прокурора України осіб, які не мають вищої юридичної освіти. На цю посаду призначають Юрія Луценка, «під якого» і були внесені зміни до Закону, і який є повністю підконтрольним Петру Порошенкові. Крім того, Президент запроваджує практику погодження кандидатур на посади військових прокурорів (Указ № 738/2014), фактично порушуючи принцип незалежності прокурора, гарантованої Конституцією України.
Ухвалені Закони України «Про національне антикорупційне бюро України» та «Про Державне бюро розслідувань» також затвердили право Президента призначати й звільняти керівників цих структур.
Таким чином, органи, які безпосередньо проводитимуть розслідування, стали підконтрольні Президентові України. Це суттєво підриває основи системи стримувань та противаг, породжуючи певні сумніви, щодо конституційності окреслених норм. Зрозуміло, що мова може йти про «вибірковість кримінального переслідування».
Нічого не нагадує? Аналогічно вибудовувалась підпорядкованість силового блоку за часів Віктора Януковича. Наслідки, як відомо, були катастрофічними.
ВИСНОВКИ:
- Усі запропоновані зміни до Конституції України стосовно скасування депутатської/суддівської недоторканості, децентралізації (а саме – нагляд префектів за всіма органами), призначення суддів та формування ВРП у комплексі можуть свідчити про єдиний намір – концентрацію, а скоріше, узурпацію влади Президентом.
- Ухвалений Закон змін до Конституції в частині правосуддя, розробленого командою Глави Держави, не узгоджується з позицією щодо усунення Президента від судової гілки влади, а навпаки, свідчить про зацікавленість зосередити всі гілки влади під своїм впливом.
- Прийняті за останні роки Закони фактично відсторонюють Парламент від контролю за армією, правоохоронною та судовою системою. Це дозволяє сконцентрувати в руках Президента основні важелі з контролю за силовим блоком, порушують систему стримувань та противаг, що неприпустимо для парламентсько-президентської республіки та більш властиво президентсько-парламентській формі правління.
